Автор: Доц. д-р Борислав Цеков, Консервативен форум
Конституцията не предвижда нито пряко президентско управление, нито президентско управление, опосредено от „сламено" служебно правителство
Какво се случва, ако президентът се окаже във фактическа невъзможност да назначи служебен кабинет поради липса на служебен министър-председател?
Промененият конституционен статус на служебното правителство в частта за процедурата по назначаване, който остана в сила, след като Конституционният съд не успя за събере изискуемото мнозинство да бъде обявен за невалиден, вече прави видими с просто око проблемите, които са заложени в нескопосаната конституционна новела на чл. 99, ал. 5.
Проблеми, за които многократно предупреждавахме, но самозабравили се партийни самодейци, водени от теснопартийни и лобистки интереси, с лека ръка пренебрегнаха. Тези проблеми имат както конституционно, така и чисто политическо естество. Първият от тях е, че беше въведена конституционна процедура с отворен край. Всяка добра процедура, свързана с конституиране на висш държавен орган, трябва да предвижда ясен алгоритъм за постигане на целения резултат. В случая такъв алгоритъм няма, защото в конституционната новела не е предвидено какво се случва, ако никое от длъжностните лица, които са изчерпателно и лимитативно изброени в конституционната разпоредба на чл. 99, ал. 5, изречение второ, не приеме назначението за служебен министър-председател. Тази недомислица е заредена с потенциал за блокиране на самия институт на служебното правителство и невъзможност за съставянето му.
Ако сме в хипотезата на редовно правителство в оставка и необходимост от назначаване на служебен кабинет и насрочване на предсрочни парламентарни избори, то какво се случва, ако президентът се окаже във фактическа невъзможност да назначи служебен кабинет поради липса на служебен министър-председател? По пътя на тълкуването и отчитайки принципа на непрекъсваемост на държавното управление, следва да се приеме, че редовното правителство в оставка ще трябва да организира изборите. Но една такава ситуация радикално променя конституционния замисъл предсрочен вот да се организира от относително неутрално спрямо партиите правителство.
Друг проблем е персоналният. Да се избира министър-председател не означава да се избира чиновник, нито тесен специалист, а още по-малко – личност без политически опит. Това е един от най-политическите постове в конституционната система. Но сега за него, в служебния му вариант, са допустими предимно хора, които по правило са откъснати от политиката и имат секторна управленска компетентност. Изключението е председателят на Народното събрание, но това изключение от своя страна е заредено с други рискове – от прекомерна партизация и от пораждане на политическо напрежение, вместо успокояване на обстановката.
Наред с това, в правното мнение, което представих по делото срещу конституционните промени пред Конституционния съд, изтъкнах и редица аргументи за противоконституционност на новоприетата редакция на чл. 99, ал. 5. Те трябва да бъдат припомняни, с оглед на евентуално повторно искане до Конституционния съд, доколкото може да се смята, че използвайки термина „отклонява“, а не „отхвърля“ в диспозитива на решението си по к.д. № 1 от 2024 г., КС не е преградил окончателно пътя за ново разглеждане. Доктриналното разбиране е, че при парламентарното управление служебното правителство с непарламентарен източник на своите пълномощия има за цел да осигури непрекъсваемостта на държавното управление и да стабилизира политическия процес в условията на парламентарна криза, довела до неспособност за сформиране на парламентарно мнозинство и излъчване на Министерски съвет от Народното събрание.
Това, разбира се, съвсем не означава, че се премества титулярът на изпълнителната власт - от служебното правителство към президента на Републиката, който го назначава. Конституцията не предвижда нито пряко президентско управление, нито президентско управление, опосредено от „сламено" служебно правителство. По принцип укрепването на парламентарната република, в т.ч. чрез известно „парламентаризиране" на служебното правителство, е легитимна цел. Ако тази цел беше намерила юридически израз в компетентно разработени конституционни промени, можеше да има положителен ефект, с оглед на практиката от последните четири години, когато служебните правителства често бяха инструмент за пряко президентско управление.
Но тази цел е постижима в пълнота само от Велико народно събрание, както съм имал повод да обосновавам в научни публикации, в печата, както и при общественото обсъждане в Комисията по конституционни въпроси в 49-то НС, състояло се на 5 декември 2023 г. Това е така, защото само оригинерната учредителна власт може да промени статуса на служебното правителство – например, начина на неговото назначаване или пък преминаването на правителството в оставка, излъчено от парламента, в режим на служебно правителство (caretaker government), което е широко разпространен модел в държавите с Уестминстърски модел на парламентаризъм, както и в Испания, Португалия, Израел и др.
Това, което производната учредителна власт, т.е. обикновеният парламент, може да промени в рамките на делегираните му частични учредителни пълномощия, е да въведе, например, изискване за политически консултации на президента с парламентарните групи преди назначаването на служебно правителство, както и да нормира на конституционно ниво изрични ограничения в неговите правомощия на основание непарламентарния източник на неговите пълномощия. За съжаление, депутатите не пристъпиха към такъв тип промени, а ограничиха до минимум президентската дискреция. Въведен беше въпросният изчерпателен и лимитативен каталог с висши длъжностни лица, измежду които президентът трябва да назначи служебен министър-председател.
От друга страна, президентът беше изключен от определянето на структурата и състава на служебното правителство. Поддържам, че така формулирана, тази конституционна разпоредба влиза в противоречие с установената форма на държавно управление в нейния разгърнат вид, очертан в известната практика на Конституционния съд (Решение № 3 от 2003 г.). Обуславянето на политическото решение на президента от изчерпателен каталог на длъжностни лица, както и от предложение на служебния министър-председател, имат обвързващ характер и ограничават свободата на преценка, която Конституцията е предвидила за държавния глава във връзка с назначаването на служебно правителство. Не е така с консултациите с парламентарните групи, които имат необвързващ характер и представляват обмен на мнения, информация и позиции между държавния глава и основните политически сили, което може само да укрепи принципите на парламентарното управление.
Прочее, всички тези проблеми от конституционно и политическо естество бяха изначално ясни и лесно предвидими. Те не са неочакван продукт на една политическа практика. Днес, по силата на конституционната промяна, институтът на служебното правителство се превръща по-скоро в генератор на нова вълна от партийна конфронтация, вместо да бъде изпълнен с конституционния смисъл, вложен в него от оригинерната учредителната власт, а именно – да възстановява стабилността в “междуцарствието“ (interregnum) до предсрочните парламентарни избори. Това е така, заради сбъркания алгоритъм на новата конституционна процедура по назначаването му.